Przyszłość ochrony powietrza w Polsce – realne znaczenie ostatnich wyroków TSUE i Sądu Najwyższego Holandii.

Ekologów na świecie i w Polsce ogarnął entuzjazm – najpierw 19 grudnia 2019 roku Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE) wydał wyrok (teoretycznie) pozwalający na stosowanie kary aresztu wobec urzędników, którzy niewystarczająco wypełniają obowiązki w zakresie ochrony powietrza (walki z zanieczyszczeniami). Dzień później Sąd Najwyższy Holandii (a właściwie Królestwa Niderlandów) orzekł, że rząd holenderski podejmuje niewystarczające działania w celu ochrony klimatu, co zagraża prawom człowieka i dobrom osobistym powodów (prawie 900 obywateli) takim jak prawo do życia i zdrowia. Ekolodzy uznali, że wyrok holenderskiego SN jest „przełomowy”, „rewolucyjny” itd. Ale czy na pewno?

Kraina wiatraków…

Jeden z bohaterów powieści „Potop”, Onufry Zagłoba miał świetny pomysł na pozbycie się króla szwedzkiego, który chciał skłonić hetmana Zamojskiego do otwarcia bram Zamościa w zamian za województwo lubleskie, którym i tak nie władał: Ofiaruj, wasza dostojność, królowi szwedzkiemu w zamian Niderlandy (czyli coś, czym Zamojski nie dysponował…). Czytając anglojęzyczny tekst orzeczenia holenderskiego SN (sygn. akt 19/00135) nie mogłem oprzeć się wrażeniu, że sąd ofiarował członkom grupy (był to pozew zbiorowy) coś czego tak naprawdę nie ma czyli „prawo człowieka do klimatu”.

Kilka razy, m.in. w poście z dnia 5 listopada 2019 roku pisałem, że Europejski Trybunał Praw Człowieka nie uznaje prawa do środowiska jako prawa człowieka (w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie ma też takiego prawa). Holenderski SN przywołał tymczasem jaką jedną z podstaw prawnych wyroku art. 34 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, tyle, że traktuje on o prawie składania skarg indywidualnych do Trybunału. Tymczasem omawiana sprawa była rozpatrywana na podstawie art. 3: 305a holenderskiego kodeksu cywilnego, który pozwala fundacjom na wnoszenie pozwów zbiorowych w imieniu osób fizycznych. Taki szczegół…

Fundacja Urgenda, która wniosła pozew, wygrała z holenderskim rządem przed Sądem Okręgowym w Hadze w 2015 roku, następnie przed Sądem Apelacyjnym w Hadze w 2018 roku. Rząd Holandii już zapowiedział, że rozważy także kolejne odwołanie do Sądu Najwyższego, by ustalić jurysdykcję sądów w przypadku decyzji politycznych. Jak na razie rząd musi ograniczyć emisję gazów cieplarnianych o 25% (czyli w praktyce zamknąć dwie elektrownie węglowe zbudowane kilka lat temu…). 
        Jak śmiesznie to wygląda wobec zapowiedzi niemieckiego koncernu energetycznego o uruchomieniu nowej elektrowni węglowej (tak, tak!!!) w Zagłębiu Ruhry:  https://biznesalert.pl/na-jakich-warunkach-bedzie-funkcjonowac-elektrownia-datteln-4/; https://background.tagesspiegel.de/energie-klima/verhandlungspoker-um-datteln-4. Najwięksi emitenci gazów cieplarnianych to Chiny, USA (które wycofały się z porozumień klimatycznych) i Indie – łącznie prawie 50%. Państwa UE odpowiadają za 10% światowych emisji, a więc…

Za Odrą…

U naszych zachodnich sąsiadów też ciekawie. TSUE wydał w dniu 19 grudnia 2019 roku wyrok w sprawie C-752/18 Deutsche Umwelthilfe e.V. przeciwko Freistaat Bayern.

Na wniosek (prejudycjalny) bawarskiego wyższego sądu administracyjnego, Trybunał rozpatrzył spór pomiędzy Deutsche Umwelthilfe e.V. – organizacją pozarządową działającą na rzecz ochrony środowiska, a Freistaat Bayern (krajem związkowym Bawaria, Niemcy) w przedmiocie wykonania nakazu sądowego wprowadzenia zakazu ruchu pojazdów (w celu realizacji obowiązków wynikających z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 roku w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy).

Najpierw sąd administracyjny w Monachium, wyrokiem z dnia 9 października 2012 roku nakazał Freistaat Bayern zmianę „planu działań w zakresie ochrony powietrza”, tak aby zawierał niezbędne środki w celu jak najszybszego osiągnięcia wartości dopuszczalnej dla dwutlenku azotu w tym mieście. Orzeczenie to stało się prawomocne. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2016 roku sąd ten wezwał Freistaat Bayern do wykonania nakazu w terminie roku od jego doręczenia pod rygorem grzywny w wysokości 10 000 euro.

Później bawarski wyższy sąd administracyjny w dniu 27 lutego 2017 roku wezwał kraj związkowy do podjęcia niezbędnych środków, mimo to kraj związkowy nie wykonał wszystkich obowiązków, więc sąd nałożył grzywnę. Dodatkowo, premier kraju związkowego, poinformował publicznie, że nie ma zamiaru przestrzegać rzeczonych obowiązków dotyczących zakazu ruchu pojazdów.

Postanowieniami z dnia 28 stycznia 2018 r. sąd administracyjny w Monachium, oddalił wniosek Deutsche Umwelthilf  o zastosowanie aresztu w celach egzekucji wobec ministra środowiska i ochrony konsumentów lub ewentualnie premiera Freistaat Bayern. Organizacja pozarządowa nie dała za wygraną i wniosła zażalenie. Sąd w Monachium zwrócił się więc z pytanie m prawnym do TSUE, czy można orzec karę aresztu wobec urzędników.

Co ciekawe, § 890 Zivilprozessordnung (ZPO – niemieckiego kodeksu postępowania cywilnego) stanowi, że: Jeżeli dłużnik narusza obowiązek powstrzymania się od działania lub tolerowania jego wykonania, sąd pierwszej instancji - na wniosek wierzyciela - nakazuje mu zapłatę grzywny za każde naruszenie, a jeżeli nie można jej wyegzekwować orzeka areszt, albo orzeka areszt w wymiarze do sześciu miesięcy. Kwota grzywny nie może przekroczyć 250 000 EUR, a całkowity areszt - dwóch lat.

TSUE stwierdził, że w okolicznościach, które charakteryzują się uporczywą odmową zastosowania się przez organ krajowy do orzeczenia sądu nakazującego mu wykonanie jasnego, precyzyjnego i bezwarunkowego obowiązku wynikającego z tego prawa, a w szczególności dyrektywy 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy, na właściwym sądzie krajowym spoczywa obowiązek orzeczenia aresztu dla celów egzekucji względem osób pełniących funkcję polegającą na sprawowaniu władzy publicznej, jeżeli w systemie przepisów prawa wewnętrznego istnieje wystarczająco dostępna, precyzyjna i przewidywalna w zakresie jej stosowania podstawa prawna. Natomiast w przypadku braku takiej podstawy prawnej wprawie krajowym, prawo Unii nie uprawnia tego sądu do zastosowania takiego środka.

TSUE uznał, ze to niemiecki sąd musi ustalić czy  prawo krajowe zezwala mu na zastosowanie kary aresztu, tym bardziej, że istnieją inne środki służące ochronie powietrza w regionie Monachium, np. skarga Komisji przeciwko Niemcom o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego poprzez brak dokonania poprawnej implementacji dyrektywy a także zasada odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za naruszenie prawa UE.

W Polsce – czy urzędnicy mają się obawiać kary aresztu?

Niekoniecznie. Jedyna sankcja dla organów administracji publicznej za niewykonanie obowiązków z zakresu ochrony powietrza została przewidziana w art. 315a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.). W przypadku niedotrzymania ustawowego terminu uchwalenia programów ochrony powietrza i ich aktualizacji (art. 91 p.o.ś.) lub planów działań krótkoterminowych lub niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych (art. 92 p.o.ś.) organ za to odpowiedzialny (zarząd lub sejmik województwa) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 000 zł do 500 000 zł, wymierzanej przez  wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 150 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wyjątkowo można zastosować przymus bezpośredni aby wykonać obowiązek niepieniężny, natomiast decyzja wymierzająca karę pieniężną statuuje obowiązek pieniężny… Nie wyklucza to odpowiedzialności dyscyplinarnej urzędników czy stosowania środku nadzoru przez wojewodę.

Polski kodeks postępowania cywilnego z dnia 17 listopada 1964 roku (k.p.c.) pozwala jedynie na zamianę grzywny na kare aresztu dla dłużnika który nie wykonuje obowiązku niepieniężnego (art. 1053 k.p.c.), i to takiego, o którym orzekł sąd powszechny!

Natomiast obowiązek organów samorządu województwa określony w art. 315a p.o.ś. ma charakter administracyjnoprawny – programy ochrony powietrza to akty prawa miejscowego, co uznają bez zastrzeżeń sądy administracyjne. W przypadku uchwalenia wadliwych aktów prawa miejscowego lub bezczynności organów, zainteresowanym podmiotom (których prawa zostały naruszone) przysługuje skarga do sądu administracyjnego…

Tak więc, polskim urzędnikom (na razie) nie grozi pobyt w celi za naruszenie obowiązków w zakresie ochrony powietrza.