Wczoraj
przedstawiłem problem smogu w konwencji horroru, a dziś piszę o sposobach
na „poprawę atmosfery”.
Przepisy „antysmogowe”. Czy
bardziej skuteczne?
W czwartek 12 listopada br. weszła w życie ustawę z 10 września 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo
ochrony środowiska, tak bardzo oczekiwana przez wielu. Dla uproszczenia i ślad
za doniesieniami medialnymi, będę posługiwał się określeniem „ustawa
antysmogowa”. Bynajmniej nie jest to trafna nazwa...
Opisywana nowelizacja wprowadza również zmiany odnośnie
ochrony przed hałasem (przykładowo, tereny zabudowy mieszkaniowej będą
chronione dopiero z chwilą ich faktycznego zagospodarowania – ma to zapobiegać
ustawianiu ekranów ochronnych „chroniących” puste przestrzenie, z drugiej
strony, zmiana rozporządzenia Ministra Środowiska z z dnia 14 czerwca 2007 roku
w sprawie dopuszczalnych poziomów
hałasu w środowisku, dokonana w 2012 roku, może niepokoić – podwyższono dopuszczalne
poziomy hałasu!).
Jak widać, diabeł tkwi w
szczegółach, dlatego „ustawę antysmogową” będzie można rzetelnie ocenić mniej więcej
za rok, gdy zostaną wydane rozporządzenia wykonawcze, a sejmiki województw
uchwalą ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji
instalacji, w których następuje spalanie paliw.
Wspomniane wyżej
uchwały mają być podejmowane na podstawie znowelizowanego art. 96 ustawy –
Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.). W poprzedniej, lakonicznej wersji, przepis
ten pozwalał (w teorii) sejmikom województw na określenie, w drodze uchwały, rodzajów
lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania. Problem w tym, że tak ogólnikowy
przepis (bez podania kryteriów ograniczeń) nie pozwalał na skuteczną walkę z
zanieczyszczeniami. Przekonał się o tym Sejmik Województwa Małopolskiego, zakazując
stosowania paliw stałych do ogrzewania domów i mieszkań na terenie Gminy Miejskiej Kraków (na marginesie – dlaczego tylko jednej
gminy, skoro w sąsiednich gminach również istnieje problem zanieczyszczenia
powietrza, które cały czas napływa do Krakowa?). Najpierw Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Krakowie, wyrokiem z 22 sierpnia 2014 roku (sygn. akt II SA/Kr 490/14)
stwierdził nieważność ww. uchwały, następnie NSA w wyroku z 25 września 2015 roku (II OSK 255/15), zaaprobował rozstrzygnięcie WSA w Krakowie.
NSA w swoim wywodzie podkreślił, że przekroczenie
upoważnienia zawartego w art. 96 p.o.ś. miało wpływ na naruszenie innych
przepisów w tym sensie, że zrodziło niedopuszczalną ingerencję w istniejących
prządek prawny (wbrew zasadzie z art. 7 Konstytucji RP), realizowany zgodnie z
innymi wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami (równości i sprawiedliwości
społecznej, zaufania do organów państwa z art. 2, wolności działalności
gospodarczej z art. 20 i 22, swobody umów z art. 31 ust. 1 oraz
proporcjonalności z art. 31 ust. 3). godząc również w porządek prawny
regulowany ustawami: Prawo energetyczne, Prawo budowlane, czy Kodeks cywilny. Doszło do bezpodstawnego wkroczenia w materie regulowane odmiennie tymi aktami
rangi ustawowej oraz wydanymi na ich podstawie rozporządzeniami wykonawczymi, w
szczególności co do korzystania z paliw w celu ogrzewania lokali i
przygotowywania ciepłej wody użytkowej, oraz z tym związanych praw i obowiązków
różnych podmiotów. Nie określono również sposobu realizacji zakazu stosowania
paliw stałych i ograniczenia stosowania paliw pozostałych oraz sposobu
kontroli.
Sąd wytknął, że zaskarżona uchwała została skonstruowana w
taki sposób, że nie wyraża nawet wprost adresata jej dyspozycji mimo, że dotyka
głównie praw obywateli korzystających ze środowiska bez pozwoleń, którzy choćby
z tego powodu mogą nie posiadać dostatecznej orientacji w zakresie
skomplikowanych wyłączeń spod jej zastosowania!
Obecnie, projekty uchwał o których mowa
w art. 96 p.o.ś., opracowują zarządy województw, natomiast właściwi miejscowo wójtowie,
burmistrzowie i prezydenci miast wydają opinie co do tych projektów. Plusem
jest dopuszczenie społeczeństwa do udziału w omawianej procedurze. Można wziąć
udział w konsultacjach społecznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
o ocenach oddziaływania na środowisko.
Uchwała (akt prawa miejscowego),
o której mowa powyżej, określa m.in. granice obszaru, na którym wprowadza się
ograniczenia lub zakazy i rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub
których stosowanie jest zakazane na danym obszarze lub parametry techniczne instalacji,
w których następuje spalanie paliw. Uchwała może także określać: okres
obowiązywania ograniczeń lub zakazów w ciągu roku. Nie dotyczy ona jednak szerokiej
kategorii zakładów przemysłowych, gdyż nie ma zastosowania do instalacji, dla
których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na
wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, albo dokonanie zgłoszenia.
Powstaje więc pytanie,
czy ewentualne zakazy stosowania paliw, wyrażone w uchwale sejmiku województwa,
wystarczą? Oczywiście, że tak, o ile zakłady użytkujące instalacje objęte pozwoleniami zintegrowanymi/zgłoszeniami
będą przestrzegać limitów emisji…
Z drugiej strony, znowelizowane
przepisy art. 225 – 229 p.o.ś. przewidują, że podmiot, który zamierza wybudować
nowe instalacje lub wprowadzić istotne zmiany w istniejących już instalacjach
znajdujących się na terenie, na którym przekroczone są standardy jakości
powietrza, musi doprowadzić do redukcji ilości gazów lub pyłów wprowadzanych do
powietrza z innych instalacji. I to jest słuszne rozwiązanie! Szkoda, że
dopiero teraz…
Dobrymi chęciami
piekło jest wybrukowane…
I to jest trafne powiedzenie! Wiele
środowisk, w tym radni, wyrażało swoje oburzenie z powodu przedstawionych wyżej werdyktów sądów. Jednak ich pretensje są
nieuzasadnione.
Trzeba przypomnieć, że sądy
administracyjne, zgodnie z ustawą z
dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o
ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar
sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Nie mogą
natomiast dokonywać kontroli działań administracji pod kątem słuszności czy
sprawiedliwości społecznej, czy też celowości (co zostało explicite wyrażone w orzecznictwie tychże sądów).
Trudno oczekiwać od sądów, że
zaakceptują wątpliwej jakości akty prawa miejscowego, uchwalone na podstawie
równie wątpliwych przepisów ustawowych. Inną
kwestią jest, trwający od wielu lat problem z prawidłowym redagowaniem treści
aktów prawa miejscowego. Świadczy o tym ilość rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów i wyroków sądów administracyjnych.
Ciekawym przykładem może być również wyrok
NSA z dnia 19 sierpnia 2010 roku (sygn. akt II OSK 1159/10), dotyczący
również uchwały sejmiku województwa (tym razem sprawa dotyczyła województwa opolskiego)
w przedmiocie ochrony powietrza, tyle , że z innej podstawy prawnej (art. 84 w
zw. z art. 91 p.o.ś.). Sejmik Województwa Opolskiego uchwalił program ochrony
powietrza, ponieważ w strefie Kędzierzyńsko – Kozielskiej odnotowano
przekroczenia dopuszczalnych poziomów jakości powietrza w zakresie pyłu
zawieszonego i benzenu. Wydałoby się więc, że to słuszny krok. Jednakże NSA
zakwestionował uchwałę, wskazując, że opracowywanie programów nie ma charakteru
dowolnego, uzależnionego od woli organu administracji, ale może mieć miejsce
wtedy, gdy przepis ustawy lub innego aktu prawnego wyraźnie taki obowiązek
przewiduje. Brzmi znajomo prawda?
Jeśli nie zakaz to co?
Może pozew?
W poprzednim poście pisałem o
problemach, jakie może napotkać śmiałek wnoszący do sądu powództwo przeciwko sąsiadowi
zatruwającemu powietrze. Najlepszym rozwiązaniem wydaje się powództwo
negatoryjne z art. 222 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego (k.c.), czyli żądanie
zaprzestania naruszania własności sąsiedniej nieruchomości przez immisje (uciążliwe
i niedozwolone oddziaływanie).
Można wnieść powództwo o naruszenie
dóbr osobistych. Niestety, polskie sądy nie uznają prawa do czystego środowiska
za dobro osobiste. Można co najwyżej podnosić zarzut uszczerbku na zdrowiu, ale
to oznacza zastosowanie ogólnych zasad k.c., a nie przepisów p.o.ś. dotyczących
odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w środowisku.
Natomiast w przypadku wniesienia
powództwa o przywrócenia stanu zgodnego z prawem i podjęcia środków
zapobiegawczych, (w szczególności przez zamontowanie instalacji lub urządzeń
zabezpieczających przed zagrożeniem lub naruszeniem), a w razie gdy jest to
niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, zaprzestania działalności powodującej to
zagrożenie lub naruszenie (art. 323 ust. 1 p.o.ś.). Takie powództwo mógłby
wnieść Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, a także organizacja
ekologiczna, jeśli zagrożenie/naruszenie dotyczy dobra wspólnego. Ale jak na
razie, nie było jeszcze takiego przypadku. Szkoda, gdyż pewne ułatwienie
procesowe przewiduje art. 327 p.o.ś. – każdy, komu przysługują roszczenia wraz z wniesieniem powództwa może żądać, aby sąd zobowiązał osobę, z której
działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, do udzielenia informacji
niezbędnych do ustalenia zakresu tej odpowiedzialności, natomiast koszty
przygotowania informacji ponosi pozwany.
Jeszcze lepiej przedstawia się sytuacja,
gdy chcemy pozwać przedsiębiorcę prowadzącego zakład przemysłowy – art. 325
p.o.ś. jasno wskazuje, że odpowiedzialności za szkody wyrządzone oddziaływaniem
na środowisko nie wyłącza okoliczność, że działalność będąca przyczyną
powstania szkód jest prowadzona na podstawie decyzji i w jej granicach!
W tym duchu wypowiedział się Sąd
Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lutego 2015 roku (sygn. akt I ACa
881/14), choć na podstawie innych przepisów: Odpowiedzialność wynikająca z art. 435 § 1 k.c. obejmuje też szkody
wyrządzone na skutek wydzielania przez urządzenia wchodzące w skład
przedsiębiorstwa lub zakładu ścieków, gazów, spalin itp. Odpowiedzialność za
szkody spowodowane emitowaniem substancji trujących istnieje również wtedy, gdy
stężenie ich nie przekracza norm ustalonych w obowiązujących przepisach.
Jeżeli jest tak dobrze, to dlaczego
jest tak źle? Cóż, powyższe przepisy będą pomocne tylko wtedy gdy pozywamy „zakład
poruszany siłami przyrody” np. kopalnię. Wystarczy wtedy wskazać bezprawność i
związek przyczynowo – skutkowy. Nie trzeba udowadniać winy (pewne podobieństwo do amerykańskiej
doktryny odpowiedzialności absolutnej). Jeśli natomiast pozywamy
małego przedsiębiorcę albo sąsiada „zza miedzy”, nie prowadzącego działalności gospodarczej
„poruszanej siłami przyrody”, to wtedy musimy udowodnić mu winę, stosując zasady ogólne odpowiedzialności cywilnej,
określone w k.c. Przewlekłe
rozpatrywanie spraw przez sądy, ryzyko przegranej i zwrotu kosztów sądowych (np.
opinii biegłych) odstrasza chętnych od wnoszenia takich powództw.
Pozew o czyste
powietrze? Mrzonka czy najbliższa przyszłość? Pouczający przykład z Rybnika.
Sąd Apelacyjny w Katowicach,
wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 roku (sygn. akt V ACa 649/13) oddalił niestety apelację
mieszkańca Rybnika.
Pan Zdzisław wniósł powództwo o
naruszenie dóbr osobistych i żądał od Skarbu Państwa podjęcia działań
legislacyjnych w sprawie implementacji Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2008/50/WE z 21 maja 2008 roku w
sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (poniekąd
słusznie). Co w takim razie przesądziło o porażce przed sądem?
Po pierwsze, źle skonstruowane
powództwo. Sąd Apelacyjny uznał, że nie może wyrokować co do przedmiotu, który
nie był objęty żądaniem, ani zasądzać ponad żądanie. Sąd przyznał co prawda, że
w przypadku nieimplementowania dyrektywy państwo może ponosić odpowiedzialność
odszkodowawczą, w przypadku Polski uregulowaną w art. 4171 § 4 k.c. Wskazał
jednak, że jest to odpowiedzialność odszkodowawcza, a więc za powstałą szkodę
materialną i przepis ten, nie daje obywatelowi prawa żądania zadośćuczynienia, a więc
naprawienia szkody niemajątkowej (krzywdy) w przypadku nieimplementowania
dyrektywy (chodziło o naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do
nieskażonego środowiska). Ponieważ powód nie wykazał szkody majątkowej ani szkody
na osobie (uszczerbku na zdrowiu), powództwo zostało oddalone.
Po drugie, zadośćuczynienie za szkodę na osobie przysługuje
na podstawie art. 445 § 1 k.c., a nie art. 4171 § 4 k.c.
Nawiasem mówiąc, SA w Katowicach
wykazał się swoistą ekwilibrystyką prawniczą, opierając się na szeregu orzeczeń
sądowych niekorzystnych dla obywateli pozywających Skarb Państwa (!). Taka „propaństwowa
wykładnia”. Gdyby pan Zdzisław wygrał, ruszyłaby lawina pozwów… SA w Katowicach
oparł się m.in. ma wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 września 2008 roku (sygn. akt I CSK 41/08), w myśl którego nie istnieje
konstytucyjne prawo do odszkodowania za zaniechania. Czyżby? W piśmiennictwie jest
to dyskusyjna kwestia.
Ostatnio SN zmienił zdanie,
słusznie orzekając w wyroku z dnia 9 stycznia 2015 roku (sygn. akt V CSK 161/14),
że przesłankami odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa, przewidzianej tak
w art. 417, jak i art. 4171 k.c. są: bezprawność działania lub
zaniechania sprawcy, szkoda oraz normalny związek przyczynowy między bezprawnym
zachowaniem sprawcy a szkodą.
Jeśli to będzie jakiekolwiek pocieszenie
dla pana Zdzisława i mieszkańców „zaczadzonych” miejscowości, to wspomnę tylko,
że podobna
próba obciążenia korporacji, jednostek samorządu terytorialnego i osób
fizycznych odpowiedzialnych za „smog” w Los Angeles również się nie powiodła
(głośna sprawa Diamond v. General Motors Corp. z 1971 roku). Sąd uznał za zbyt
trudne określenie wyraźnej różnicy pomiędzy poszkodowanymi, a zobowiązanymi do
spełnienia roszczeń (kategoria pozwanych). Pomimo tego, że w USA o wiele
łatwiej jest pozwać kogoś (praktycznie o wszystko)!