Smog wawelski. „Antysmogowa” nowelizacja ustawy – Prawo ochrony środowiska. Co z ochroną powietrza? Cz. 2.

Wczoraj przedstawiłem problem smogu w konwencji horroru, a dziś piszę o sposobach na „poprawę atmosfery”.

Przepisy „antysmogowe”. Czy bardziej skuteczne?

W  czwartek 12 listopada br. weszła w życie ustawę z 10 września 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska, tak bardzo oczekiwana przez wielu. Dla uproszczenia i ślad za doniesieniami medialnymi, będę posługiwał się określeniem „ustawa antysmogowa”. Bynajmniej nie jest to trafna nazwa...

Opisywana nowelizacja wprowadza również zmiany odnośnie ochrony przed hałasem (przykładowo, tereny zabudowy mieszkaniowej będą chronione dopiero z chwilą ich faktycznego zagospodarowania – ma to zapobiegać ustawianiu ekranów ochronnych „chroniących” puste przestrzenie, z drugiej strony, zmiana rozporządzenia Ministra Środowiska z z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, dokonana w 2012 roku, może niepokoić – podwyższono dopuszczalne poziomy hałasu!).

Jak widać, diabeł tkwi w szczegółach, dlatego „ustawę antysmogową” będzie można rzetelnie ocenić mniej więcej za rok, gdy zostaną wydane rozporządzenia wykonawcze, a sejmiki województw uchwalą ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Wspomniane wyżej uchwały mają być podejmowane na podstawie znowelizowanego art. 96 ustawy – Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.). W poprzedniej, lakonicznej wersji, przepis ten pozwalał (w teorii) sejmikom województw na określenie, w drodze uchwały, rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania. Problem w tym, że tak ogólnikowy przepis (bez podania kryteriów ograniczeń) nie pozwalał na skuteczną walkę z zanieczyszczeniami. Przekonał się o tym Sejmik Województwa Małopolskiego, zakazując stosowania paliw stałych do ogrzewania domów i mieszkań na terenie Gminy Miejskiej Kraków (na marginesie – dlaczego tylko jednej gminy, skoro w sąsiednich gminach również istnieje problem zanieczyszczenia powietrza, które cały czas napływa do Krakowa?). Najpierw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 22 sierpnia 2014 roku (sygn. akt II SA/Kr 490/14) stwierdził nieważność ww. uchwały, następnie NSA w wyroku z 25 września 2015 roku (II OSK 255/15), zaaprobował  rozstrzygnięcie WSA w Krakowie.

NSA w swoim wywodzie podkreślił, że przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 96 p.o.ś. miało wpływ na naruszenie innych przepisów w tym sensie, że zrodziło niedopuszczalną ingerencję w istniejących prządek prawny (wbrew zasadzie z art. 7 Konstytucji RP), realizowany zgodnie z innymi wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami (równości i sprawiedliwości społecznej, zaufania do organów państwa z art. 2, wolności działalności gospodarczej z art. 20 i 22, swobody umów z art. 31 ust. 1 oraz proporcjonalności z art. 31 ust. 3). godząc również w porządek prawny regulowany ustawami: Prawo energetyczne, Prawo budowlane, czy Kodeks cywilny. Doszło do bezpodstawnego wkroczenia w materie regulowane odmiennie tymi aktami rangi ustawowej oraz wydanymi na ich podstawie rozporządzeniami wykonawczymi, w szczególności co do korzystania z paliw w celu ogrzewania lokali i przygotowywania ciepłej wody użytkowej, oraz z tym związanych praw i obowiązków różnych podmiotów. Nie określono również sposobu realizacji zakazu stosowania paliw stałych i ograniczenia stosowania paliw pozostałych oraz sposobu kontroli.

Sąd wytknął, że zaskarżona uchwała została skonstruowana w taki sposób, że nie wyraża nawet wprost adresata jej dyspozycji mimo, że dotyka głównie praw obywateli korzystających ze środowiska bez pozwoleń, którzy choćby z tego powodu mogą nie posiadać dostatecznej orientacji w zakresie skomplikowanych wyłączeń spod jej zastosowania!

Obecnie, projekty uchwał o których mowa w art. 96 p.o.ś., opracowują zarządy województw, natomiast właściwi miejscowo wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast wydają opinie co do tych projektów. Plusem jest dopuszczenie społeczeństwa do udziału w omawianej procedurze. Można wziąć udział w konsultacjach społecznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Uchwała (akt prawa miejscowego), o której mowa powyżej, określa m.in. granice obszaru, na którym wprowadza się ograniczenia lub zakazy i  rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na danym obszarze lub parametry techniczne instalacji, w których następuje spalanie paliw. Uchwała może także określać: okres obowiązywania ograniczeń lub zakazów w ciągu roku. Nie dotyczy ona jednak szerokiej kategorii zakładów przemysłowych, gdyż nie ma zastosowania do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, albo dokonanie zgłoszenia.

Powstaje więc pytanie, czy ewentualne zakazy stosowania paliw, wyrażone w uchwale sejmiku województwa, wystarczą?  Oczywiście, że tak, o ile zakłady użytkujące instalacje objęte pozwoleniami zintegrowanymi/zgłoszeniami będą przestrzegać limitów emisji…

Z drugiej strony, znowelizowane przepisy art. 225 – 229 p.o.ś. przewidują, że podmiot, który zamierza wybudować nowe instalacje lub wprowadzić istotne zmiany w istniejących już instalacjach znajdujących się na terenie, na którym przekroczone są standardy jakości powietrza, musi doprowadzić do redukcji ilości gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza z innych instalacji. I to jest słuszne rozwiązanie! Szkoda, że dopiero teraz…

Dobrymi chęciami piekło jest wybrukowane…

I to jest trafne powiedzenie!  Wiele środowisk, w tym radni, wyrażało swoje oburzenie z powodu przedstawionych wyżej werdyktów sądów. Jednak ich pretensje są nieuzasadnione.

Trzeba przypomnieć, że sądy administracyjne, zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Nie mogą natomiast dokonywać kontroli działań administracji pod kątem słuszności czy sprawiedliwości społecznej, czy też celowości (co zostało explicite wyrażone w orzecznictwie tychże sądów).

Trudno oczekiwać od sądów, że zaakceptują wątpliwej jakości akty prawa miejscowego, uchwalone na podstawie równie wątpliwych przepisów ustawowych.  Inną kwestią jest, trwający od wielu lat problem z prawidłowym redagowaniem treści aktów prawa miejscowego. Świadczy o tym ilość rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów i wyroków sądów administracyjnych.  

Ciekawym przykładem może być również wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 roku (sygn. akt II OSK 1159/10), dotyczący również uchwały sejmiku województwa (tym razem sprawa dotyczyła województwa opolskiego) w przedmiocie ochrony powietrza, tyle , że z innej podstawy prawnej (art. 84 w zw. z art. 91 p.o.ś.). Sejmik Województwa Opolskiego uchwalił program ochrony powietrza, ponieważ w strefie Kędzierzyńsko – Kozielskiej odnotowano przekroczenia dopuszczalnych poziomów jakości powietrza w zakresie pyłu zawieszonego i benzenu. Wydałoby się więc, że to słuszny krok. Jednakże NSA zakwestionował uchwałę, wskazując, że opracowywanie programów nie ma charakteru dowolnego, uzależnionego od woli organu administracji, ale może mieć miejsce wtedy, gdy przepis ustawy lub innego aktu prawnego wyraźnie taki obowiązek przewiduje. Brzmi znajomo prawda?

Jeśli nie zakaz to co? Może pozew?

W poprzednim poście pisałem o problemach, jakie może napotkać śmiałek wnoszący do sądu powództwo przeciwko sąsiadowi zatruwającemu powietrze. Najlepszym rozwiązaniem wydaje się powództwo negatoryjne z art. 222 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego (k.c.), czyli żądanie zaprzestania naruszania własności sąsiedniej nieruchomości przez immisje (uciążliwe i niedozwolone oddziaływanie).

Można wnieść powództwo o naruszenie dóbr osobistych. Niestety, polskie sądy nie uznają prawa do czystego środowiska za dobro osobiste. Można co najwyżej podnosić zarzut uszczerbku na zdrowiu, ale to oznacza zastosowanie ogólnych zasad k.c., a nie przepisów p.o.ś. dotyczących odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w środowisku.

Natomiast w przypadku wniesienia powództwa o przywrócenia stanu zgodnego z prawem i podjęcia środków zapobiegawczych, (w szczególności przez zamontowanie instalacji lub urządzeń zabezpieczających przed zagrożeniem lub naruszeniem), a w razie gdy jest to niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, zaprzestania działalności powodującej to zagrożenie lub naruszenie (art. 323 ust. 1 p.o.ś.). Takie powództwo mógłby wnieść Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, a także organizacja ekologiczna, jeśli zagrożenie/naruszenie dotyczy dobra wspólnego. Ale jak na razie, nie było jeszcze takiego przypadku. Szkoda, gdyż pewne ułatwienie procesowe przewiduje art. 327 p.o.ś. – każdy, komu przysługują roszczenia wraz z wniesieniem powództwa może żądać, aby sąd zobowiązał osobę, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, do udzielenia informacji niezbędnych do ustalenia zakresu tej odpowiedzialności, natomiast koszty przygotowania informacji ponosi pozwany.

Jeszcze lepiej przedstawia się sytuacja, gdy chcemy pozwać przedsiębiorcę prowadzącego zakład przemysłowy – art. 325 p.o.ś. jasno wskazuje, że odpowiedzialności za szkody wyrządzone oddziaływaniem na środowisko nie wyłącza okoliczność, że działalność będąca przyczyną powstania szkód jest prowadzona na podstawie decyzji i w jej granicach!

W tym duchu wypowiedział się Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lutego 2015 roku (sygn. akt I ACa 881/14), choć na podstawie innych przepisów: Odpowiedzialność wynikająca z art. 435 § 1 k.c. obejmuje też szkody wyrządzone na skutek wydzielania przez urządzenia wchodzące w skład przedsiębiorstwa lub zakładu ścieków, gazów, spalin itp. Odpowiedzialność za szkody spowodowane emitowaniem substancji trujących istnieje również wtedy, gdy stężenie ich nie przekracza norm ustalonych w obowiązujących przepisach.

Jeżeli jest tak dobrze, to dlaczego jest tak źle? Cóż, powyższe przepisy będą pomocne tylko wtedy gdy pozywamy „zakład poruszany siłami przyrody” np. kopalnię. Wystarczy wtedy wskazać bezprawność i związek przyczynowo – skutkowy. Nie trzeba udowadniać winy (pewne podobieństwo do amerykańskiej doktryny odpowiedzialności absolutnej).  Jeśli natomiast pozywamy małego przedsiębiorcę albo sąsiada „zza miedzy”, nie prowadzącego działalności gospodarczej „poruszanej siłami przyrody”, to wtedy musimy udowodnić mu winę, stosując  zasady ogólne odpowiedzialności cywilnej, określone w  k.c. Przewlekłe rozpatrywanie spraw przez sądy, ryzyko przegranej i zwrotu kosztów sądowych (np. opinii biegłych) odstrasza chętnych od wnoszenia takich powództw.

Pozew o czyste powietrze? Mrzonka czy najbliższa przyszłość? Pouczający przykład z Rybnika.

Niekoniecznie jest to mrzonka, ale szanse wygranej są raczej niewielkie... Tutaj prezentuję dwa przykłady takich niecodziennych spraw sądowych: http://czechofil.com/2013/10/18/ostrawa-pozwala-panstwo-czeskie-za-smog/ oraz http://wiadomosci.onet.pl/swiat/chiny-pozew-przeciwko-panstwu-w-zwiazku-ze-smogiem/bqysm.  

W Polsce pojawiła się jakiś czas temu precedensowa sprawa mieszkańca Rybnika, który  pozwał Skarb Państwa za bezczynność w dziedzinie przeciwdziałania zanieczyszczeniu powietrza: http://prawo.rp.pl/artykul/757723,974999-W-Rybniku-wniesiono-pozew-o-zanieczyszczenie-srodowiska-przekraczaniem-norm-zapylenia.html. W dniu 6 czerwca 2013 roku Sąd Okręgowy w Gliwicach oddalił jednak powództwo: http://www.radio90.pl/sad-oddalil-pozew-zdzislawa-kuczmy-nie-bedzie-procesu-w-sprawie-zanieczyszczonego-powietrza.html.

Sąd Apelacyjny w Katowicach, wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 roku (sygn. akt V ACa 649/13) oddalił niestety apelację mieszkańca Rybnika.

Pan Zdzisław wniósł powództwo o naruszenie dóbr osobistych i żądał od Skarbu Państwa podjęcia działań legislacyjnych w sprawie implementacji Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2008/50/WE z 21 maja 2008 roku  w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (poniekąd słusznie). Co w takim razie przesądziło o porażce przed sądem?

Po pierwsze, źle skonstruowane powództwo. Sąd Apelacyjny uznał, że nie może wyrokować co do przedmiotu, który nie był objęty żądaniem, ani zasądzać ponad żądanie. Sąd przyznał co prawda, że w przypadku nieimplementowania dyrektywy państwo może ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą, w przypadku Polski uregulowaną w art. 417¹ § 4 k.c. Wskazał jednak, że jest to odpowiedzialność odszkodowawcza, a więc za powstałą szkodę materialną i przepis ten, nie daje obywatelowi prawa żądania zadośćuczynienia, a więc naprawienia szkody niemajątkowej (krzywdy) w przypadku nieimplementowania dyrektywy (chodziło o naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do nieskażonego środowiska). Ponieważ powód nie wykazał szkody majątkowej ani szkody na osobie (uszczerbku na zdrowiu), powództwo zostało oddalone.

Po drugie,  zadośćuczynienie za szkodę na osobie przysługuje na podstawie art. 445 § 1 k.c., a nie art. 417¹ § 4 k.c.

Nawiasem mówiąc, SA w Katowicach wykazał się swoistą ekwilibrystyką prawniczą, opierając się na szeregu orzeczeń sądowych niekorzystnych dla obywateli pozywających Skarb Państwa (!). Taka „propaństwowa wykładnia”. Gdyby pan Zdzisław wygrał, ruszyłaby lawina pozwów… SA w Katowicach oparł się m.in. ma wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 września 2008 roku (sygn. akt I CSK 41/08), w myśl którego nie istnieje konstytucyjne prawo do odszkodowania za zaniechania. Czyżby? W piśmiennictwie jest to dyskusyjna kwestia.

Ostatnio SN zmienił zdanie, słusznie orzekając w wyroku z dnia 9 stycznia 2015 roku (sygn. akt V CSK 161/14), że przesłankami odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa, przewidzianej tak w art. 417, jak i art. 417¹ k.c. są: bezprawność działania lub zaniechania sprawcy, szkoda oraz normalny związek przyczynowy między bezprawnym zachowaniem sprawcy a szkodą.

Jeśli to będzie jakiekolwiek pocieszenie dla pana Zdzisława i mieszkańców „zaczadzonych” miejscowości, to wspomnę tylko, że podobna próba obciążenia korporacji, jednostek samorządu terytorialnego i osób fizycznych odpowiedzialnych za „smog” w Los Angeles również się nie powiodła (głośna sprawa  Diamond v. General Motors Corp. z 1971 roku). Sąd uznał za zbyt trudne określenie wyraźnej różnicy pomiędzy poszkodowanymi, a zobowiązanymi do spełnienia roszczeń (kategoria pozwanych). Pomimo tego, że w USA o wiele łatwiej jest pozwać kogoś (praktycznie o wszystko)!