Administracyjne kary pieniężne za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia – niekonstytucyjne. I co dalej?

Siedmioro skarżących ma z pewnością powody do radości – otóż Trybunał Konstytucyjny we wtorkowym orzeczeniu (sygn. akt SK 6/12) zakwestionował przepisy pozwalające na obowiązkowe nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu. Oznacza to, iż TK przychylił się do prezentowanego przez przedstawicieli doktryny prawniczej poglądu, wedle którego odpowiedzialność administracyjna polegająca na stosowaniu sankcji – administracyjnych kar pieniężnych, nie jest odpowiedzialnością absolutną.

Zakwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności sytuacji, w których uszkodzenie drzew siłami przyrody lub jego chorobą sprawiają, że zagrażają one życiu lub zdrowiu użytkowników nieruchomości, a także osób trzecich i to jest powodem jego usunięcia. Trybunał zwrócił też uwagę, że nawet stan wyższej konieczności, uregulowany przepisami prawa cywilnego oraz karnego, nie został przewidziany jako przesłanka wyłączająca obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa czy jako przesłanka egzoneracyjna (wyłączająca odpowiedzialność z tytułu jego usunięcia bez zezwolenia). Trzeba tutaj podkreślić, że TK nie kwestionuje samego systemu kar, gdyż konieczna jest ochrona zieleni przed niekontrolowaną wycinką!

Na temat ww. skargi do TK pisałem w zeszłym roku, w poście z dnia 6 lipca 2013 roku Gdzie drwa rąbią tam (nie tylko) wióry lecą... Mniejsze kary za nielegalną wycinkę drzew?

Odpowiedzialność absolutna za delikt administracyjny?

Przez bardzo długi czas w orzecznictwie sądowym dominowało stanowisko, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym (w odróżnieniu od postępowania karnego!) nie bada się winy czy umyślności (stosunku psychicznego sprawcy do popełnianego czynu). Przykładem może być wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 roku (sygn. akt II OSK 568/10). Co ciekawe, sam Trybunał Konstytucyjny zmieniał swoje zapatrywania na przestrzeni lat: wystarczy porównać orzeczenie z dnia 1 marca 1994 roku (sygn. akt U 7/93) z orzeczeniem z dnia 4 lipca 2002 roku (sygn. akt P 12/01) oraz orzeczeniem z dnia 7 lipca 2009 roku (sygn. akt K 13/08).

Z biegiem czasu (być może wskutek zetknięcia się składów orzekających z absurdalnymi przypadkami np. wymierzeniem kary pieniężnej właścicielowi nieruchomości z której złodzieje ukradli drzewa) również sądy administracyjne złagodziły swoje stanowisko (por. wyrok NSA  z dnia 23 lipca 2008 roku (sygn. akt II OSK 819/07) oraz wyrok NSA z dnia 19 września 2008 roku (sygn. akt II OSK 1410/07). Kwintesencją tego był wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2012 roku (sygn. akt II SA/Bk 706/11): (…) administracyjna kara pieniężna za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia stanowi swoiste curiosum. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie określa podmiotu, któremu kara może być wymierzona, co nie jest doskonałością techniki legislacyjnej zwłaszcza, gdy ustawodawca operuje środkiem dolegliwości w postaci kary. Nie można mówić o karze (nawet tylko administracyjnej) bez zawinienia, czy zaniedbania osoby odpowiedzialnej. Takie stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody sprzeczne jest z konstytucyjną zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa. Cóż, w prawie karnym koronną zasadą jest lex certa (wymóg określoności)…

Inna sprawa, że Rada Europy od dawna wskazuje na konieczność zachowania pewnych standardów przy stosowaniu sankcji administracyjnych  (rekomendacja nr R (91) 1, przyjęta w dniu 13 lutego 1991 roku w sprawie sankcji administracyjnych)...

Zainteresowanym tematem przesłanek wyłączenia odpowiedzialności polecam artykuł Lucyny Staniszewskiej Wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej z tytułu usunięcia drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia na tle orzecznictwa sądów administracyjnych (Państwo i Prawo 2014/5/85 i nast.).

Życie po wyroku (TK)…

Trybunał skorzystał z kompetencji przyznanej mu w art. 190 ust. Konstytucji RP i odroczył utratę mocy obowiązującej art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody o 18 miesięcy. Co to oznacza w praktyce?

„Rzeczpospolita” opublikowała już artykuł na temat możliwości z jakich mogą skorzystać ukarani za nielegalną wycinkę drzew (krzewów): http://prawo.rp.pl/artykul/757723,1122742-Skutki-kar-za-wycinke-drzew--po-wyroku-Trybunalu-Konstytucyjnego.html.

Warto zwrócić uwagę na jeden aspekt omawianego orzeczenia: możliwość wznowienia postępowania administracyjnego. Ci, którym się wydaje, że wszelkie dotychczas nałożone kary zostaną anulowane, przeżyją rozczarowanie. Owszem, orzeczenia TK mają skutek ex tunc (od początku, tj. uznaje się, że niekonstytucyjny przepis ma taki charakter już od dnia jego wejścia w życie), jednak w przedmiotowej sprawie TK wskazał inny termin utraty mocy obowiązującej! W dodatku orzeczenie TK jest tzw. wyrokiem zakresowym – TK nie uchylił wszystkich przepisów karnych! Oznacza to, że nie można tutaj mówić o „automatycznym” wzruszaniu decyzji administracyjnych. Pewnym pocieszeniem może być to, że starający się o wznowienie postępowania oraz o uzyskanie decyzji reformatoryjnej, czyli uchylającej decyzję dotychczasową i rozstrzygającej o istocie sprawy nie są bez szans… Dlaczego?

Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu w wyroku Trybunału oznacza, że przepis ten, choć nadal pozostaje w obrocie prawnym, jest niezgodny z Konstytucją od samego początku, czyli od daty jego wydania. Jako taki nie może stanowić podstawy prawnej ani aktu administracyjnego, ani innej czynności organu z zakresu administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 17 października 2007 roku (sygn. akt  II OSK 1332/07). 
        Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 roku (sygn. akt III PK 96/06) uznał, że odroczenie wejścia w życie orzeczenia TK stwierdzającego sprzeczność przepisu ustawy z Konstytucją nie stanowi przeszkody do uznania przez sąd, że przepis ten był sprzeczny z Konstytucją od jego uchwalenia! Bardzo słusznie. Dużo zależy jednak od projektu nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, przewidującego zmniejszenie dolegliwości jakimi są kary pieniężne… Wszystko okaże się za 18 miesięcy!

Czas na zmiany w materialnym prawie administracyjnym!

Gdzie tkwi przyczyna? To nie pierwszy przypadek, gdy TK uznaje kary pieniężne za nieproporcjonalne (vide: wyrok TK z dnia 15 października 2013 roku (sygn. akt P 26/11) uznający za niezgodny z Konstytucją RP przepis  art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach przez to, że przewidywał niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach).

Administracyjne kary pieniężne w polskim prawie ochrony środowiska funkcjonują od dawna, zwłaszcza w prawie wodnym (od lat 60 – tych ubiegłego stulecia). Problem w tym, że przepisy pozwalające je wymierzać bardzo często nie pozwalają na miarkowanie kar ze względu na okoliczności, a ponadto nie przewidują przedawnienia „karalności” (tak dla porównania: art. 101 § 1 pkt 1 Kodeksu karnego przewiduje, że w przypadku zbrodni zabójstwa karalność przestępstwa ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęło 30 lat!). Tymczasem wiele obowiązków wynikających z norm materialnego prawa administracyjnego nigdy się nie przedawnia!  Ciekawą analizę prawną w tym obszarze przeprowadzili prawnicy Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka: http://prawo.rp.pl/artykul/93495.html.

Jest to o tyle istotne zagadnienie, że materialne prawo administracyjne przewiduje niejednokrotnie bardziej dotkliwe finansowo sankcje niż Kodeks karny czy Kodeks wykroczeń! W dodatku, odpowiedzialność administracyjna nie wyklucza odpowiedzialności karnej (i na odwrót)… Jako przykład podaje się przepisy art. 298 ustawy – prawo ochrony środowiska.

Jeszcze innym niedomaganiem polskiego prawa administracyjnego jest brak definicji legalnej sankcji administracyjnych, a także brak kompleksowej regulacji zagadnień materialnoprawnych czy proceduralnych dotyczących tych sankcji. Warto więc przypomnieć, że poprzedni Rzecznik Praw Obywatelskich (śp. dr Janusz Kochanowski) opracował projekt Przepisów ogólnych prawa administracyjnego, jako namiastki kodyfikacji materialnego prawa administracyjnego… Niestety, do dziś nie doczekaliśmy się uchwalenia przepisów, które uzupełniałyby braki Kodeksu postępowania administracyjnego, o rozlicznych ustawach z zakresu prawa administracyjnego nie wspominając.