Instytucje ochrony środowiska w Polsce: czas na zmiany!

Przyczynkiem do napisania tego posta jest rozpoczynająca się niebawem kontrola instytucji publicznych odpowiedzialnych za ochronę środowiska, którą ma przeprowadzić Najwyższa Izba Kontroli. Inicjatywa słuszna, aczkolwiek bardzo mocno spóźniona – należało przeprowadzić ją dawno temu, choćby wtedy, gdy uchwalono ustawę z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i  kompetencji administracji terenowej (wprowadzono wtedy szereg zmian w zakresie ochrony środowiska).

NIK zorganizował panel ekspertów, który słusznie wskazali (to, co Polacy dawno odkryli...), że kompetencje publicznych instytucji odpowiedzialnych za ochronę środowiska są rozproszone i nakładają się na siebie. Tak niewydolny system generuje sprzeczne decyzje administracyjne, co jest bardzo uciążliwe zarówno dla społeczności lokalnych (gdy proces inwestycyjny podlega ocenie oddziaływania na środowisko), dla przedsiębiorców (którzy starają się o rozmaite pozwolenia), a także (o zgrozo!) dla samych urzędników (gdy wydanie decyzji administracyjnej np. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymaga współdziałania licznych organów, zgodnie z art. 106 k.p.a.).

Prof. Marek Górski z Uniwersytetu Szczecińskiego za podstawowy problem administracji uznał rozproszenie kompetencji i odpowiedzialności, wynikające z niejasnych kryteriów podziału zadań. Zdaniem profesora (które w pełni podzielam), wyznaczanie zadań oraz kontrola i nadzór nad ich wykonaniem powinny skupić się w ręku jednego, fachowego organu.  

Józef Neterowicz (ekspert ds. energii odnawialnej i ochrony środowiska), wskazał natomiast, że w Polsce sprawdziłby się organ na wzór szwedzkiej Agencji Ochrony Środowiska, która koordynuje i nadzoruje wszelkie sprawy związane z ochroną środowiska. Trafiona propozycja, tym bardziej, że w dziedzinie ochrony środowiska, Szwecja może być dla nas doskonałym przykładem (między innymi w gospodarowaniu odpadami komunalnymi czy efektywności energetycznej).

Wzorcem może być także Finlandia. Funkcjonuje tam Państwowa Regionalna Agencja Środowiskowa oraz jej 19 delegatur regionalnych. Agencja ta jest jedynym organem, który wydaje pozwolenia środowiskowe, przy czym tylko 4 największe delegatury zajmują się pozwoleniami wodnoprawnymi, a także zajmują się kontrolą przedsiębiorców (!). 

Administracja publiczna do poprawki

Z całą pewnością potrzebna jest reforma systemu organów ochrony środowiska. Obecne „rozproszenie kompetencji” niczemu i nikomu nie służy (może poza „obsadzaniem” licznych stanowisk urzędniczych przez partie polityczne)!

Przysłowia są mądrością narodu, a zgodnie z jednym z polskich przysłów, gdzie kucharek sześć… Obecnie organami ochrony środowiska są: wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta (oraz prezydent miasta na prawach powiatu), sejmik województwa, marszałek województwa, wojewoda, Minister Środowiska, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, regionalni dyrektorzy ochrony środowiska oraz organy Inspekcji Ochrony Środowiska.  Do tej wesołej gromadki dorzućmy jeszcze dyrektorów Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej (oraz Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jako organ nadrzędny) wydających decyzje na podstawie prawa wodnego i rady gmin uchwalające regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminie. Nie za dużo czasem?

Pomiędzy ww. instytucjami błądzą obywatele (np. myląc sobie nagminnie marszałka województwa z wojewodą…).

Takie „rozdrobnienie”  występuje we Francji (legendarna wręcz biurokracja) i Austrii (ale tam panuje „niemiecki Ordnung”, więc administracja nie jest zapewne uciążliwością). Poza tym, są to zamożne kraje, a Polski zwyczajnie nie stać na rozrośniętą biurokrację!

Postulowany centralny organ ochrony środowiska (agencja) podlegałby regulacjom ustawy o służbie cywilnej, tak jak obecnie podlega im Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska (w przeciwieństwie do organów jednostek samorządu terytorialnego), co oznacza (przynajmniej teoretyczną) gwarancję profesjonalizmu i wysokich kompetencji… Najlepszym dowodem, że „centralizacja” niektórych zadań publicznych jest pożądana, jest Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, znany ze skuteczności działania (vide wyroki Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, podtrzymywane przez warszawski Sąd Apelacyjny i Sąd Najwyższy). Zresztą polskie organy regulacyjne (UOKiK, URE, UKE...) mogą być wzorem dla pozostałej części administracji publicznej.

Ale to tylko jedna strona medalu – nie tylko administracja publiczna posiada kompetencje w zakresie ochrony środowiska. Nie zapominajmy też o sądach sprawujących wymiar sprawiedliwości i kontrolujących działalność administracji publicznej!

Sądownictwo – czas na specjalizację!

Znów odwołam się do przykładu krajów skandynawskich.

W Szwecji funkcjonują tzw. „sądy środowiskowe” (environmental courts). Szwecja oprócz sądów powszechnych i administracyjnych posiada odrębne „sądy specjalne” zajmujące się prawem pracy, regulacją rynków i ochroną środowiska (zarówno sprawy cywilne jak i administracyjne), Przywodzi to na myśl funkcjonujące w polskich sądach odrębne wydziały pracy i ubezpieczeń społecznych oraz Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (jako wydział Sądu Okręgowego w Warszawie). Dlaczego nie poszerzyć zakresu postępowań odrębnych (biorąc pod uwagę specyfikę spraw związanych z ochroną środowiska, a także skutków naruszenia środowiska o potencjalnie masowym zasięgu (także transgranicznym)?

W Danii istnieją wyspecjalizowane wydziały sądów administracyjnych, a w Finlandii sprawy środowiskowe rozpatruje jeden z sądów administracyjnych (sąd w mieście Vaasa).

Początek tendencji do specjalizacji sądów dały kraje hołdujące systemowi common law: Takie wydzielone/wyspecjalizowane sądy istnieją w USA (pierwszy sąd utworzono w stanie Indiana już w 1978 roku), w Nowej Zelandii od 1996 roku (mają takie uprawnienia jak sądy okręgowe i rozpatrują sprawy administracyjne, cywilne i karne z zakresu ochrony środowiska!), a także w Australii (Nowa Południowa Walia), a  w ubiegłym roku również w Malezji… 

My także mieliśmy namiastkę environmental court: otóż od 1994 roku Sąd Okręgowy w Katowicach posiadał w swej strukturze XX Wydział Spraw Górniczych i Geologicznych (swoją właściwością obejmował tylko województwo śląskie) – w końcu część szkód górniczych to szkody w środowisku (vide poprzedni post). Zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 czerwca 2012 roku został jednak zniesiony…

Warto odnotować także ułatwienia procesowe dla skarżących/powodów w innych krajach. W Szwecji i Finlandii istnieje małe ryzyko dla powodów, związane z przegraniem sprawy, gdyż opłaty sądowe są tam bardzo niskie. Ponadto, szwedzka ustawa o pozwach zbiorowych (na której rzekomo wzorowano naszą ustawę), a także holenderski kodeks cywilny, pozwala organom administracji publicznej na wytaczanie powództw w sprawach z zakresu ochrony środowiska.

W naszym kraju brak podobnych rozwiązań. Istnieje co prawda możliwość wytoczenia powództwa przez Skarb Państwa, jednostkę samorządu terytorialnego lub organizację pozarządową, jednakże tylko w ściśle określonych sprawach indywidualnych. Dotyczy to wyłącznie powództw o przywrócenie środowiska do stanu zgodnego z prawem i powództw zaniechanie działalności powodującej zagrożenie lub naruszenie środowiska (ale nie obejmuje roszczeń odszkodowawczych!). Niestety, w Polsce (w odróżnieniu od Szwecji i Holandii) ustawodawca nie przyznał organom administracji publicznej i państwowym osobom prawnym stosownych uprawnień do wnoszenia powództw w interesie ogółu społeczeństwa, co wydaje się być sporym mankamentem. O opłatach sądowych nie wspominam…

Co ciekawe, podobne rozwiązanie („powództwa w interesie ogółu”) istnieje od dawna w k.p.c. – rzecznik konsumentów lub Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i  Konsumentów może wytoczyć powództwo w sprawach uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone (nie jest to powództwo na rzecz oznaczonego podmiotu)! 

Jakie zmiany?

W Polsce raczej nie ma szans na wydzielenie osobnych „sądów środowiskowych”, gdyż konieczne byłyby zmiany w Konstytucji RP. Dlatego, łatwiejszym rozwiązaniem wydaje się reorganizacja sądów powszechnych i administracyjnych.  

Biorąc pod uwagę aktualną regulację Tytułu VII k.p.c. (Postępowanie odrębne), która wyodrębniła szereg spraw cywilnych pod względem gatunkowym (prawo pracy i ubezpieczeń społecznych, postępowanie z zakresu ochrony konkurencji), możliwe byłoby wydzielenie spraw cywilnych z zakresu ochrony środowiska, biorąc pod uwagę zapis art. 2 ust. 2 pkt 3  ustawy z dnia 24 maja 1989 roku o rozpoznawaniu przez sądy spraw gospodarczych (sprawy … przeciwko przedsiębiorcom o zaniechanie naruszania środowiska i przywrócenie do stanu poprzedniego lub o naprawienie szkody z tym związanej oraz o zakazanie albo ograniczenie działalności zagrażającej środowisku). Warto przemyśleć taką reformę, szkoda tylko, że zmarnowano okazję, którą była ubiegłoroczna nowelizacja k.p.c.

W przypadku polskiego sądownictwa administracyjnego można wydzielić kolejne wydziały w wojewódzkich sadach administracyjnych, natomiast w Naczelnym Sądzie Administracyjnym wyodrębnić z istniejącej Izby Ogólnoadministracyjnej „Izbę  ochrony środowiska i zagospodarowania przestrzennego” (australijski Land and Environment Court w Nowej Południowej Walii mógłby tutaj posłużyć za inspirację…).  

Same zmiany ustroju sądownictwa to jednak za mało, potrzebne są również zmiany prawne w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody w środowisku.  Pomijam już fakt, że stosowne zmiany musiałyby objąć także ustawę – Prawo ochrony środowiska i szereg innych aktów prawnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego… To jest już temat na osobnego posta.

Obawiam się jednak, że ewentualna dyskusja na temat utworzenia sądów (wydziałów) „środowiskowych” skończyłaby się tak samo jak historia projektu sądów patentowych. Swego czasu toczyła się dyskusja na temat powołania takich sądów (które istnieją w Niemczech i Szwajcarii…). Ministerstwo Sprawiedliwości odrzuciło jednak pomysł (jak to się ma do słynnej „deregulacji”, aby ułatwić przedsiębiorcom działalność?).