Prawo ekologiczne porównawcze cz. 15. Nowe belgijskie przepisy o ochronie środowiska vs. polskie regulacje prawne.

Przepisy flamandzkie

               Pierwsza nowość to dekret rządu flamandzkiego z dnia 13 lutego 2015 roku w sprawie pozwolenia zintegrowanego (będzie obowiązywał od przyszłego roku), który łączy taką decyzję z pozwoleniem planistycznym (to takie pozwolenie na budowę i decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w jednym!). Jeden i ten sam organ będzie oceniał całokształt danego przedsięwzięcia – będzie to dotyczyło zarówno autostrad jak i budynków mieszkalnych. Co istotne, takie pozwolenie będzie ważne bezterminowo (obecnie pozwolenia zintegrowane są ważne 20 lat).

              Trzeba pochwalić taką inicjatywę – ograniczenie biurokracji oraz większy nadzór nad inwestycjami oddziałującymi na środowisko (jeden organ zamiast kilku prowadzących spory kompetencyjne jak w Polsce…).

            Jeżeli chodzi o polskie prawo, to jest tylko jedno podobieństwo – nasze pozwolenia zintegrowane są wydawane również na czas nieokreślony. A reszta… sami wiecie. Urzędów u nas dostatek!

Przepisy walońskie

              Rząd Walonii przyjął z kolei rozporządzenie z dnia 5 marca br. w sprawie segregacji odpadów. Dotyczy ono przedsiębiorców i instytucji publicznych, które będą musiały już od września br. segregować szkło, zużyte baterie czy metalowe opakowania (natomiast inny akt reguluje problematykę segregacji odpadów komunalnych).

              Nasza ustawa „czystościowa” przewiduje nałożenie obowiązku selektywnego zbierania poszczególnych rodzajów odpadów  (w dniu 1 lutego 2015 roku weszły w życie znowelizowane przepisy, doprecyzowujące zasady selektywnej zbiórki…). Gminy mogą ponadto postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych (czyt. miejsc prowadzenia działalności gospodarczej).  Tutaj mamy remis.

Przepisy regionu brukselskiego

                W dniu 26 marca 2015 roku weszła w życie nowelizacja Dekretu z dnia 5 czerwca 1997 roku o pozwoleniach środowiskowych. Od tej pory, organy wydające takie pozwolenia mogą nałożyć wymagania w sferze gospodarowania produktami żywnościowymi, które nie zostały sprzedane, ale termin ich przydatności do spożycia nie minął. Chodzi o to, aby taką żywność przekazywać organizacjom charytatywnym.

                  Powody są dwa: pomoc w walce z głodem na świecie, a także zapobieganie powstawaniu odpadów w postaci przeterminowanej żywności (która zapycha składowiska odpadów). Pisałem już w tym roku o odpadach żywnościowych… Przepisy dotyczą sieci handlowych, których poszczególne jednostki handlowe maja ponad 1000 m² powierzchni sprzedaży.  

                   W naszym kraju brak jakichkolwiek uregulowań w tym zakresie. 

Rzecznik Praw Obywatelskich interweniuje w sprawie sankcji w ustawie o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Ad vocem…

            Prawo administracyjne surowsze od prawa karnego? Owszem, w Polsce jest to możliwe. Nawet 500 000 zł kary grozi właścicielowi sklepiku za brak tablicy informacyjnej, zawierającej informacje o recyklingu odpadów opakowaniowych!  
      Rzeczpospolita (http://prawo.rp.pl/artykul/758391,1201926-RPO-o-karach-z-ustawy-o-gospodarce-opakowaniami.html) informuje czytelników o niedawnym wystąpieniu Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Środowiska w tej sprawie. O co dokładnie chodzi?

        Kto, wbrew przepisowi art. 42 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, prowadząc jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego, sprzedaje produkty w opakowaniach, nie przekazując użytkownikom tych produktów informacji o opakowaniach i odpadach opakowaniowych w zakresie dostępnych systemów zwrotu, zbierania i odzysku (w tym również recyklingu) odpadów opakowaniowych, właściwego postępowania z odpadami opakowaniowymi oraz znaczenia oznaczeń stosowanych na opakowaniach – co najmniej przez wywieszenie informacji w miejscu sprzedaży, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości od 5000 do 500 000 zł (art. 57 pkt 1 w związku z art. 56 ust. 1 pkt 12 cyt. ustawy)!

          Ustawa „opakowaniowa”, której zapisy kwestionuje Rzecznik Praw Obywatelskich ze względu na naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, przewiduje podobne sankcje za inne delikty administracyjne (w takim postępowaniu nie bada się winy, tak jak w prawie karnym!). Wspomniane stanowisko RPO w sprawie: https://www.rpo.gov.pl/sites/default/files/Do_MS_ws._kar_przewidzianych_w_ustawie_ogospodarce_opakowaniami_i_odpadami_opakowaniowymi.pdf.

          Jak słusznie wskazuje Pani Rzecznik, podmiotem ukaranym może więc być zarówno ogólnopolska sieć supermarketów jak też właściciel małego osiedlowego sklepiku, dla którego kara administracyjna wymierzona nawet w dolnej przewidzianej przez prawo granicy może stanowić nadmierną dolegliwość.

            Dla porównania, kodeks karny (art. 47 § 2 w zw. z art. 48), w razie skazania sprawcy za przestępstwo przeciwko środowisku, przewiduje możliwość orzeczenia nawiązki w wysokości do 100 000 zł na rzecz NFOŚiGW. Gdzie tu logika i zdrowy rozsądek?

           Nawet gdy weźmiemy pod uwagę maksymalną wysokość grzywny, przewidzianą przez kodeks karny za przestępstwa przeciwko środowisku (1 620 000 zł), to i tak „widełki”, w granicach których będą wymierzane administracyjne kary pieniężne, wydają się absurdalne!!! W poprzedniej ustawie o opakowaniach maksymalna wysokość grzywny wynosiła 5000 zł.

          Co ciekawe – ten, kto usuwa wyroby zawierające azbest (a więc wytwarza odpady) niezgodnie z art. 16 ustawy o odpadach (zapewnienie ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska) podlega karze aresztu albo grzywny do 5000 zł (chyba, że mamy do czynienia z bardzo poważnym zanieczyszczeniem środowiska, wtedy zastosowanie mają przepisy kodeksu karnego…). Ustawa o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest nie przewiduje żadnych sankcji w tym zakresie!

             Co jest groźniejsze dla środowiska – brak „tabliczki” o recyklingu opakowań czy dajmy na to zanieczyszczenie rzeki toksycznymi substancjami, wyginięcie zwierząt należących do chronionego gatunku albo usuwanie wspomnianego azbestu w sposób powodujący zapylenie okolicy?

             Czy to jest to słynne „Państwo przyjazne przedsiębiorcom/obywatelom”? Jasne, że nie! Jeżeli chodzi o ochronę środowiska, jest przecież wiele obszarów, gdzie brakuje sankcji administracyjnych czy karnych, a przydałyby się jako oręż przeciwko „trucicielom”.

              Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 roku (sygn. akt P 26/11), dotyczący wymierzania administracyjnych kar pieniężnych (notabene w wysokości 10 000 zł) niczego nie nauczył naszych decydentów...

Prawo ekologiczne porównawcze cz. 14. Prawo do środowiska naturalnego w Polsce i na Ukrainie.

           Pisałem już kiedyś o konstytucyjnym prawie do środowiska. W Polsce, praktycznie rzecz biorąc nie istnieje, takie wrażenie można odnieść po lekturze wyroku TK z dnia 13 maja 2009 roku (sygn. akt Kp 2/09) – Konstytucja RP „nie gwarantuje prawa podmiotowego do życia w zdrowym środowisku”. Właściwie to żadna polska ustawa nie gwarantuje obecnie „prawa do środowiska”! Orzecznictwo sądów polskich (poza jednym jedynym przypadkiem!!!) również odrzuca taką konstrukcję prawną… Warto więc przyjrzeć się naszym sąsiadom z Ukrainy.

          Prawo osobiste do środowiska w ukraińskim ustawodawstwie istnieje, i to  w kodeksie cywilnym Ukrainy z dnia 16 stycznia 2013 roku (ustawa Nr 435-IV)! W naszym kodeksie cywilnym (uznawanym zresztą za jeden z najlepiej zredagowanych aktów prawnych między Odrą a Bugiem), próżno szukać zapisów podobnych do niektórych norm ukraińskich… Ale po kolei.

           Art. 9 ukraińskiego k.c. to daleki odpowiednik art. 322 polskiej ustawy – Prawo ochrony środowiska. Chodzi o odpowiednie stosowanie przepisów ukraińskiego k.c. do spraw z zakresu ochrony środowiska (np. odpowiedzialności odszkodowawczej).

            Art. 13 ust. 2 ukraińskiego k.c.  można porównać do art. 144 polskiego k.c. traktującego o immisjach, z tym, że właściciel ma powstrzymać się także od takiego niedozwolonego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, które szkodzi środowisku.

           Art. 293 w związku z art. 270 ukraińskiego k.c. gwarantuje ochronę dobra osobistego w postaci bezpiecznego środowiska oraz rzetelnej informacji o jego stanie. Jednocześnie tworzy uprawnienie każdej osoby do żądania zaprzestania działalności szkodliwej dla środowiska.

             Art. 319 ust. 5 ukraińskiego k.c. wskazuje granice wykonywania prawa własności, podobnie jak art. 5, 140 i 144 polskiego k.c. z tym, że w odróżnieniu od naszego kodeksu, podkreśla znaczenie „stanu ekologicznego i naturalnych właściwości gruntu”.

         Z kolei art. 394 ukraińskiego k.c. gwarantuje właścicielowi nieruchomości prawo do odszkodowania za „pogorszenie stanu ekologicznego tej nieruchomości, pogorszenie ochrony przed hałasem i pozbawienie gruntu jego naturalnych właściwości”.  

              Wygląda pięknie. W teorii!!!

             Pisałem we wcześniejszych postach o ukraińskim systemie prawnym, że jego podstawowym problemem jest skuteczne egzekwowanie obowiązujących norm. Prawo, które istnieje wyłącznie „na papierze” niestety nie ma żadnej wartości! Nie ukrywam jednak, że chętnie zobaczyłbym w naszym k.c. zapisy podobne do ukraińskich...

Sędzia nie zastępuje biegłego! Granice kontroli raportów o oddziaływaniu przedsięwzięć na środowisko.

Teoria…

Strony postępowań przed naszymi sądami cywilnymi, karnymi czy administracyjnymi niejednokrotnie oczekują, że sędzia będzie wszechwiedzący i  samodzielnie oceni wszelkie dowody, jakie zostaną przedstawione w danej sprawie. Niestety nie jest to możliwe – żeby tego dokonać, sędzia, oprócz ukończenia studiów prawniczych i aplikacji ogólnej (kiedyś sądowej…), musiałby studiować jeszcze na kilkudziesięciu kierunkach studiów (w tym ścisłych, tak „uwielbianych” przez humanistów, jakimi są prawnicy)!

Dlatego też, stworzono instytucję biegłych sądowych (pomijam fakt, że brakuje biegłych w wielu dziedzinach, a wielu spośród wpisanych na listę nie przykłada się do pracy, co wynika m.in. z niskich wynagrodzeń)… W postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu dowodowym, które stanowią pełniejszą regulację w porównaniu do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego…

Co to oznacza?

Zgodnie z art. 106 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.ps.a.), sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości i nie przedłuży postępowania, natomiast fakty powszechnie znane bierze pod uwagę nawet bez powołania się przez strony. Tak w skrócie…

Jak podkreślają komentatorzy, celem postępowania dowodowego przeprowadzanego przed sądem administracyjnym nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe organy ustaliły stan faktyczny danej sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter uzupełniający!

… i praktyka

Jakie znaczenie ma to w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska? Ogromne! Za przykład może służyć chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2014 roku (sygn. akt II OSK 495/13). Zdaniem składu orzekającego: sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe. 
              Cóż, postępowanie sądowoadministracyjne jest bardzo sformalizowane…

W wyroku z dnia 1 marca 2013 roku (sygn. akt II OSK 2105/11), NSA podkreślił, że ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy z 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.  
             Warto również zwrócić uwagę na ogromne znaczenie tezy wyroku NSA z dnia 11 lipca 2013 roku (sygn. akt II OSK 639/13): Raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą.

Jak widać, sądy administracyjne są mocno ograniczone jeśli chodzi o swobodę orzekania. Sędziowie sądów administracyjnych (podobnie jak sędziowie sądów powszechnych) w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, a sam sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ale… 
             NSA w wyroku z dnia 17 marca 2011 roku (sygn. akt I OSK 1980/10) zaakcentował uznaną powszechnie (w orzecznictwie i piśmiennictwie) zasadę, wedle której: Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. NSA wydał co najmniej kilkadziesiąt podobnych wyroków…

Dlatego, kwestionując zasadność danej inwestycji, jako szkodliwej dla środowiska, już na etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji należy zadbać o swoje prawa (strony/uczestnika postępowania/wnioskodawcy w ramach procedury składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa), gdyż jak mawiali Rzymianie: Neglegentia culpa est!