Prawo geologiczne i górnicze: "środowiskowe" plusy i minusy...

Od 1 stycznia 2012 roku obowiązuje nowe prawo geologiczne i górnicze (czyli ustawa z dnia 9 czerwca 2011 roku). Ministerstwo Środowiska uznało przyjęcie nowej ustawy za sukces: http://www.mos.gov.pl/nowa_ustawa_prawo_geologiczne_i_gornicze/, aczkolwiek trochę na wyrost… chociaż można dostrzec pewne pozytywne zmiany w stosunku do ustawy z 1994 roku, także w zakresie ochrony środowiska. Ale po kolei…

Pierwszą zmianą, którą wypada dobrze ocenić, jest wydłużenie terminu dochodzenia roszczeń przez poszkodowanych szkodami górniczymi. Obecnie wynosi on 5 lat od momentu dowiedzenia się o szkodzie, co jest korzystnym rozwiązaniem w stosunku do przepisów Kodeksu cywilnego (art. 442¹ k.c. wyznacza termin 3 lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia, jednakże dodatkowym ograniczeniem jest termin dziesięciu lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę). Dla poszkodowanych przez szkody górnicze jest to duże ułatwienie.

Nie trzeba nikomu udowadniać, że jest ich sporo, zarówno w Polsce (Bytom, okolice Bełchatowa czy Wieliczka) czy za granicą (przykład szkód górniczych z Papui – Nowej Gwinei, będących równocześnie szkodami w środowisku: http://www.atimes.com/oceania/AH13Ah01.html).

Szkodą górniczą w środowisku naturalnym może być zapadlisko zniekształcające powierzchnie ziemi poprzez jego zatopienie czy zabagnienie (dotyczy  to kopalni głębinowych np. na Górnym Śląsku), odwodnienie dużych obszarów, powodujące usychanie roślinności (okolice kopalni odkrywkowych np. w Bełchatowie), zanieczyszczenie wód podziemnych i powierzchniowych rozmaitymi substancjami wypływającymi ze złóż lub hałd („ługowanie”, które za oceanem nazywają acid mine drainage), a także zanieczyszczenie gruntów, w tym zniszczenie użytków rolnych…  

Fot. Leandro Neumann Ciuffo. Wikimedia Commons. 

Odpowiedzialność za szkody obejmuje także inne podmioty prowadzące działalność regulowaną ustawą, nawet jeżeli nie stosuje się do nich przepisów dotyczących ruchu zakładu górniczego, co zostało doprecyzowane. Szkody górnicze (w tym środowiskowe) mogą być przecież wywołane nie tylko „klasyczną” eksploatacją kopalin, ale również robotami podziemnymi prowadzonymi w celach naukowych, badawczych, i szkoleniowych na potrzeby geologii i górnictwa, drążeniem tuneli z zastosowaniem techniki górniczej, wypełnianiem wyrobisk odpadami wydobywczymi, czy likwidacją zakładów górniczych.

            Naprawienie szkody następuje obecnie według wyboru poszkodowanego, czyli przez przywrócenie stanu poprzedniego lub przez zapłatę odszkodowania. Tym samym odchodzi się od obowiązkowego przywracania stanu poprzedniego, co było przedmiotem krytyki samych poszkodowanych, a także Najwyższej Izby Kontroli w informacji z przeprowadzonej w 2011 roku kontroli (P/11/132). Do tego problemu odniósł się zresztą Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 roku (sygn. akt III CSK 10/11). Jeszcze innym ułatwieniem dla poszkodowanych jest możliwość wydłużenia terminu zawarcia ugody z przedsiębiorcą (lub innym odpowiedzialnym podmiotem).

              Rosyjska kopalnia diamentów. Fot. Alexander Stapanov. Wikimedia Commons.

Tutaj kończą się plusy…

Po pierwsze, brak definicji szkody górniczej. Taką definicję zawierał art. 53 dekretu z dnia 6 maja 1953 roku – Prawo górnicze. Definicja nie wskazywała wprost na elementy środowiska, lecz na  części składowe nieruchomości (a więc drzewa i inne rośliny stosownie do treści art. 48 k.c.).  

Oczywiście w kodeksie cywilnym też nie sformułowano definicji szkody, jednak od czasów rozporządzenia Prezydenta RP z mocą ustawy z dnia 29 listopada 1930 roku – Prawo górnicze, uznawano, ze prawo górnicze i geologiczne to odrębna regulacja w stosunku do prawa cywilnego… Nie wspominając o tym, że do oceniania szkód górniczych nie wystarczą zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (jak przy klasycznych szkodach materialnych np. uszkodzeniu samochodu, czy utracie zarobków). Aby ocenić charakter i rozmiar szkód górniczych, należy zasięgnąć opinii biegłych z zakresu geologii, górnictwa, budownictwa czy ochrony środowiska. Cała nadzieja poszkodowanych w sądach powszechnych, które na wzór amerykańskich, muszą tworzyć swego rodzaju „precedensy”…  

Po drugie, brak definicji wód kopalnianych. Tutaj trzeba odwołać się do orzecznictwa.

NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 1998 roku (sygn. akt IV SA 1235/96) uznał, że wodą kopalnianą jest wszelka woda pochodząca z wyrobisk górniczych (wydobywana zarówno przy podziemnej jaki i odkrywkowej eksploatacji złoża), natomiast Sąd Najwyższy, w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 roku (sygn. akt III RN 11/99) rozszerzył to pojęcie o wodę pojawiającą się w wyrobiskach górniczych także po zakończeniu eksploatacji złoża.

Jakie to ma znaczenie dla środowiska? Wody kopalniane są zakwaszone i zasolone, a ich wypływ zanieczyszcza wody podziemne i powierzchniowe (jeszcze nie tak dawno Wisła nie zamarzała w zimie!).

Pomimo tego, że korzystanie z wód kopalnianych jest szczególnym korzystaniem z wód (w rozumieniu prawa wodnego) i polega m.in. na wprowadzaniu ich (jako ścieków) do wód lub do ziemi, jest wyłączone z reżimu opłat za korzystanie ze środowiska, w rozumieniu art. 273 ustawy – prawo ochrony srodowiska (art. 20 p.g.g. stanowi, że: Korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego jest bezpłatne.).

Nie jestem bynajmniej przeciwnikiem kopalni węgla (zresztą na razie trudno z nich zrezygnować…), ale takie zwolnienie kopalni z „opłat środowiskowych” jest wątpliwym rozwiązaniem.

Śmiesznym (pozornie) wydaje się więc okoliczność podpisania w 1996 roku polsko – czeskiej umowy o ochronie wód rzek granicznych rzeki Olzy. Czeskie prawo geologiczne (art. 40) zawiera definicję wód kopalnianych! Czy możemy więc mówić o „czeskim filmie”? Czy też raczej o „polskiej komedii”?  

Hans Hesse: Annaberger Bergaltar (1521). Wikimedia Commons.

Kolejnym kamyczkiem do ogródka jest niedostateczna regulacja naprawiania szkód polegających na zaniku wód (co jest dotkliwe zarówno dla ludzi jaki przyrody).

Nadal podtrzymano połowiczne rozwiązanie, przyznające poszkodowanym  roszczenie o bezpłatne dostarczanie niezbędnej ilości wody. Co to jest „niezbędna ilość”? Co to jest „zanik wody lub utrata jej przydatności”? Czy nasz ustawodawca nie zapomniał o tym, że „poszkodowanym” może być także środowisko naturalne np. lasy czy łąki wokół kopalni odkrywkowych? Pytania można mnożyć… O ile w literaturze przedmiotu (prof. A. Lipiński, prof. R. Mikosz) wskazuje się, że zabezpieczeniem roszczeń w postaci braku wody dla ludzi może być budowa wodociągu, to w przypadku środowiska naturalnego brak sensownych rozwiązań (może budowa systemu nawadniania?).

Gdyby tak planowana nowelizacja prawa geologicznego i górniczego (mająca ułatwić eksploatację gazu łupkowego) mogła to zmienić. Ale nie zmieni… Szkoda, bo eksploatacja gazu łupkowego oznacza wykorzystanie dużych ilości wody (które z pewnością będą mieścić się w „definicjach” sformułowanych przez NSA i SN).

Poprawa tych przepisów, a także regulacji w zakresie szkód górniczych tak naprawdę ułatwiłaby wydobycie gazu łupkowego i wytrąciła argumenty z rąk niektórych organizacji ekologicznych (podejrzewanych o działanie na rzecz pewnego koncernu energetycznego zza wschodniej granicy…).

Tak często demonizowany gaz łupkowy jest niezbędny dla poprawy bezpieczeństwa energetycznego Polski, a przy odpowiedniej eksploatacji, wcale nie musi powodować „katastrofalnych” szkód w środowisku. Dowodem tego jest chociażby raport EPA (amerykańskiej Agencji Ochrony Środowiska) w sprawie domniemanego zanieczyszczenia wód wskutek szczelinowania hydraulicznego: http://www2.epa.gov/region8/pavillion.

Mit nr 4: Samowola budowlana to tylko kwestia prawa budowlanego!

Taki mit, który poniekąd wynika z opisanego wcześniej mitu nr 3, również krąży we wszechświecie! Inwestorze uważaj, budując (rozbudowując) bez pozwolenia, narażasz się na poważne konsekwencje (bynajmniej nie mityczne)!

Wykonywanie robót budowlanych wbrew przepisom art. 48 – 50 prawa budowlanego, to delikt administracyjny określany mianem samowoli budowlanej, za którą organ nadzoru budowlanego nakłada tzw. opłatę legalizacyjną (przeważnie w wysokości 50000 zł)…

Ale jest to także przestępstwo w rozumieniu art. 90 prawa budowlanego, którego sprawca podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Przepis ten stosuje się zarówno do osób uprawnionych (kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego), jak i inwestora – sprawcy samowoli. Jakby tego było mało, art. 93 prawa budowlanego zawiera całą gamę wykroczeń związanych z samowolą budowlaną, co oznacza  grzywnę w wysokości do 5000 zł (zgodnie z art. 24 § 1 kodeksu wykroczeń). 

Sprawca czynu w postaci samowoli budowlanej będzie ścigany z urzędu (obowiązek organów administracji publicznej z art. 304 § 2 kodeksu postępowania karnego), co też podkreślił Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w jednej ze swoich licznych interpretacji: http://www.gunb.gov.pl/dziala/pliki/1150709.pdf.

Powyższe konsekwencje prawne są (albo powinny być) znane „ogółowi”… jednakże nie wszyscy wiedzą, że samowola budowlana to niekiedy przestępstwo przeciwko środowisku!

Kiedy będziemy mieli do czynienia z taką sytuacją?

W sytuacji, gdy sprawca wznosi lub powiększa obiekt budowlany, czyli prowadzi proces inwestycyjny na objętym ochroną konserwatorską terenie, zagrażając środowisku w sposób abstrakcyjny – skutek nie jest tu znamieniem przestępstwa!  Chodzi o potencjalnie niekorzystny wpływ obiektu na środowisko (dajmy na to, wysoki budynek o który rozbijają się przelatujące ptaki).

Odpowiedzialny będzie każdy, kto prowadzi inwestycję (a wiec nie tylko inwestor ale i osoby uprawnione, o których była mowa wcześniej) – przestępstwo określone w art. 188 Kodeksu karnego jest przestępstwem powszechnym (może je popełnić każdy). Co to ma wspólnego z samowolą budowlaną? Przeczytajmy uważnie treść ww. przepisu:  Kto, na terenie objętym ochroną ze względów przyrodniczych lub krajobrazowych albo w otulinie takiego terenu, wbrew przepisom, wznosi nowy lub powiększa istniejący obiekt budowlany albo prowadzi działalność gospodarczą zagrażającą środowisku, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.

„Wbrew przepisom”? Czyli z naruszeniem prawa budowlanego! Takim naruszeniem niewątpliwie jest samowola budowlana.

Jak podkreślił  G. Bogdan w: A. Zoll (red.) Kodeks karny. Część szczególna. Tom II. Komentarz do art. 117-277 k.k. Warszawa 2012: ewentualny zbieg przepisów ustawy może nastąpić może w wypadku krzyżowania się znamion czynu zabronionego opisanego w art. 188 k.k. i zachowań ujętych w ramach przepisów karnych prawa budowlanego, a zwłaszcza jego art. 90 (!). Zdaniem W. Radeckiego (autora licznych komentarzy do ustaw…), zbieg przepisów może wystąpić również, gdy dojdzie do zanieczyszczenia środowiska (art. 182 k.k.) w związku z działalnością budowlaną, wskazaną w art. 188 k.k.

Bardzo ważną informacją jest to, że przestępstwo, stypizowane w art. 188 k.k. można popełnić tylko umyślnie (oskarżonemu nie pomogą więc zaklęcia: „nie miałem zamiaru” „nie wiedziałem”…). Wśród przestępstw przeciwko środowisku, określonych w art. 181 – 188 k.k., jest ono jedynym (!), które można popełnić wyłącznie umyślnie (zarówno z zamiarem bezpośrednim, jak i wynikowym), co podkreśla jego wagę. Jest ponadto ścigane z oskarżenia publicznego, co należy ocenić pozytywnie (nie trzeba niczyjego wniosku…).    

Na inwestora budowlanego czyha jeszcze jedna pułapka prawna, choć mniej groźna niż opisana powyżej: art. 127 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem, kto umyślnie narusza zakazy (budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych) obowiązujące w:

a) parkach narodowych,

b) rezerwatach przyrody,

c) parkach krajobrazowych,

d) obszarach chronionego krajobrazu,

e) obszarach Natura 2000,

podlega karze aresztu albo grzywny.

Ponieważ w ustawie nie określono wysokości tych kar, należy odwołać się do zasad ogólnych Kodeksu wykroczeń (art. 19 i 24 § 1), co oznacza, że kara aresztu wyniesie od 5 do 30 dni, a kara grzywny od 20 do 5000 zł. Tak naprawdę, przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 188 k.k.!

Skoro przepis art. 188 k.k. przewiduje odpowiedzialność karną za każdy przypadek budowania na terenach chronionych (np. w parkach narodowych), to art. 127 pkt 1 u.o.p. jest po pierwsze zbędny, a po drugie wadliwy, gdyż w przeciwieństwie do art. 188 k.k. penalizuje tylko zachowania polegające na umyślnym naruszeniu zakazów (co oznaczałoby, że nieumyślne naruszenie zakazów budowy jest niekaralne!), pomijając pewien istotny szczegół – nie można nieumyślnie naruszyć zakazów zabudowy w świetle art. 90 prawa budowlanego i art. 188 k.k.

Tak więc, kolejny przepis ustawy o ochronie przyrody do poprawki (art. 126 u.o.p. dotyczący odpowiedzialności cywilnej już jest pod lupą Trybunału Konstytucyjnego…)!

Mit nr 3: Odpowiedzialność administracyjna wyklucza odpowiedzialność karną (i na odwrót)!

Często można spotkać się z takim poglądem, szczególnie na gruncie przepisów o ochronie środowiska. Przykłady? Proszę bardzo!

Naruszając przepisy o ochronie środowiska, oprócz kary/opłaty administracyjnej, można liczyć na „bliskie spotkanie trzeciego stopnia” z prokuratorem, czego dowodem są orzeczenia NSA, które zapadały w sprawach związanych z ochroną środowiska, przykładowo wyrok NSA z dnia 6 lipca 2012 roku (sygn. akt II OSK 451/11), który dotyczył nielegalnego przywozu odpadów z zagranicy, czy też wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 roku (sygn. akt II OSK 339/05) dotyczący odpowiedzialności za przekroczenie norm hałasu.

Zdaniem NSA, w opisanych wyżej przypadkach nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ani zakazu podwójnego karania za popełnienie tego samego czynu, a więc brak naruszenia zasady ne bis in idem!

Co więcej, art. 8 § 1 k.p.k. wyraźnie wskazuje, że sąd karny, rozstrzygający sprawę, nie jest związany rozstrzygnięciem innego sądu czy organu… Oczywiście działa to także w drugą stronę – uprzednie skazanie prawomocnym wyrokiem sądu nie wyklucza nałożenia administracyjnej kary pieniężnej…